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首先，行政复议委员会必须具体负责受理、审议行政复议案件的复议机构。

其次，应该明确规定行政复议委员会的组成人员和任职资格。由此可见，行政复议委员会制度并没有真正地起到精简机构的作用，并且随着复议事项的增多及实现本身专业化的要求，行政复议委员会的编制会不断扩大，这实际上会造成行政机构整体上的膨胀，这就使该种改革模式面临较大阻力，难以推行。

可见复议委员会制度并没有明目张胆地违反《行政复议法》的规定，而是走了个擦边球。决定由一个行政机关行使其他有关行政机关的行政许可权或者行政处罚权，属于调整政府部门的职能，是其权限范围内的事。我国《行政复议法》第12条就规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。3．与精简机构的冲突精简机构，一直是所有行政机关追求的目标之一。委员除了是复议机关的公务员或者是总统令规定的行政机关的公务员之外，必须是符合下述条件的人士：有律师资格的人士、在《高等教育法》第2条第1项或者第3项规定的学校中担任或者曾经担任教授法律学等的副教授以上职务的人士以及曾是行政机关4级以上公务员的人士或者其他有行政复议知识和经验的人士{11}15。

蔡鹏，河海大学法学院宪法与行政法专业硕士生。随之而来的后果就是，复议委员会下设办公室成为实际的复议机构，而下设办公室往往同政府法制办合署办公，同时也排除了外部专业人士，最终导致法制办再度成为实际的复议机构，复议改革回归原有模式。不妨参照我国台湾的做法，其诉愿法第53条规定，诉愿委员会会议决议必须有委员过半数出席方可。

行政复议委员会制度的有关规定虽然没有违反《宪法》、《行政复议法》等相关法律规定，但作为关系到复议申请人的切身利益的复议管辖机制仅由国务院的一个通知而不是通过立法机构制定法律来变更，显然忽略了对实在法以上的价值判断，并不具备实质法治上的合法性。因此作为我国行政复议改革的先行者，行政复议委员会的定位必然是一个具有足够独立性和权威性的行政复议机构，否则其最终只能沦落为松散的协调机构或一个行政复议咨询机构。对于委员会审议案件时的条件本应予以一定的限制，是需要所有的委员到场才能审理复议案件，还是只须一定比例的委员出席就可？目前没有明确规定。另外，按照行政复议委员会制度的规定，一级政府工作部门的复议案件的受理权和审议权都集中由该级政府设立的行政复议委员会行使，结合《行政复议法》第12条的规定：上一级政府工作部门可以直接受理下级政府工作部门的行政复议，可以得出结论—上一级政府设立的行政复议委员会亦可以受理下级政府工作部门的复议案件。

摘要: 为进一步完善行政复议体制，充分发挥行政复议制度作为化解行政争议的主渠道功能，国务院法制办于2008年9月在全国8个省（市）开展了设立行政复议委员会的试点工作。[4]同时，各国对于复议机构的权威性亦极其强调，如韩国《行政审判法》中就明文规定复议机关必须依照行政审判委员会的决议内容，必须受行政审判委员会关于复议结论的决议的羁束，不得做出与其内容不同的裁决。

正是从这个意义上，毛玮教授指出：行政复议委员会实质上违反了《行政复议法》及其实施条例，但这种违法实质上反映了行政复议发展的趋势。二是保障行政复议的公正性。我国现行行政复议体制规定的是由行政复议机构负责行政复议的具体工作，而这些行政复议机构往往是政府或者其他工作部门的法制办公室，其职能并不仅仅是行政复议，还包括咨询、起草法案、法制监督等，因此行政复议委员会制度虽然将大部分行政复议受理、审理权集中到行政复议委员会手中，取消了原行政复议机构的复议受理、审查权等，但行政复议机构仍要履行它作为政府法制机构其他原有职能，并不会导致该机构的撤销。我国目前试行的行政复议委员会制度不仅在理论基础上存在不足，其本身规定的也不完善，存在许多漏洞，其体制上的缺陷主要体现在以下两方面：1．机构设置混乱我国行政复议委员会制度的改革是从部分省市开始试行的，这就必然导致了行政复议委员会制度整体规定不统一、各个试点的设置模式不一致等，尤其是在实际运行中其自身机构设置十分混乱，主要体现在以下三个方面：(1)结构层级设置混乱。

2．与复议申请人自主选择权的矛盾行政复议是弥补行政相对人所受损害的主要行政救济手段之一，是调控国家积极行政的重要手段，这就必然要求行政复议必须保持其公正性和效率性等特征，而行政复议公正性的一个重要体现就是充分赋予申请人对行政复议机关的自主选择权。而我国行政复议制度运行至今，其自身的制度性弊端也逐渐暴露出来，如复议管辖紊乱、复议机构缺乏独立性等等。行政复议委员会运行程序规定的缺失，主要体现在以下两点：(1)对下设办公室的运行机制没有明确规定《国法[2008]71号文件》中曾指出行政复议委员会可以下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及办理行政复议委员会的其他日常工作。工资由人事管理署决定，行政首长不得任意变更这样，行政法官就可以独立地、不偏不倚地行使自己的裁决权。

纵观各行政复议制度比较完善的国家，可以发现其复议机关和机构都具有很强的独立性，如英国的行政裁判所，它不是由国家行政机关或法院司法系统设立的，而是直接根据议会制定的法律组建而成，从成立的开始就具有与行政机关相对独立的特性{10}14-15。来源：《西南政法大学学报》2010年第6期。

美国的行政法官同样如此，虽服务于某行政机关，但却并不从属于该机关，具有很强的独立性。(3)人员组成设定不完善。

行政复议委员会集中了复议案件的管辖权，大大简化了行政复议管辖体制，避免了复议申请人找不到复议机关的尴尬情形的发生。注释:[1]韩国《行政审判法》第6条规定：为了审理和决议行政复议请求，在各裁决机关之下设置行政复议委员会。其次，作为复议机构的行政复议委员会还必须是具有独立地位和权威性的机构。正是由于上述原因，行政复议委员会制度被认为是我国行政复议体制改革的一剂强心剂，但正如黄学贤教授所言：为了使一个制度更加完善，学界不可一味推波助澜，而应冷静思考，探讨其完善之道。综合研究，笔者认为行政复议委员会可对应于我国行政结构，在全国范围内形成4级：国务院设立的行政复议委员会，省、自治区、直辖市一级政府设立的行政复议委员会，设区的市一级政府设立的行政复议委员会以及县、不设区的市、自治县和市辖区一级政府设立的行政复议委员会，它们之间在管辖权限上的分工，对应于各级行政机关，各级行政复议委员会之间是指导关系。首先由于对办公室的组成人员没有明确规定，导致实践中大多数都是由政府领导、法制机构的领导及人员来担任，完全排除了行政复议委员会吸收进来的专家学者等专业人士，违背了行政复议委员会设立的初衷。

复议机关接到行政审判委员会的通知之后，应当毫不迟延地依照行政审判委员会的决议内容，做出最终的裁决。但是不可否认的是，行政复议委员会制度为我国行政复议改革开创了很好的先例，也代表着我国行政复议制度前进的方向。

后者的要求更为严格，并非简单地以过半数为基准，必须是远远超过半数同意，如我国宪法修正案的表决必须全国人大全体代表的2/3以上多数人员赞成才能通过。再者对于办公室作出的决定的效力并没有明确规定，具体体现在对于行政复议委员会的领导小组最后能否更改行政复议委员会办公室作出的决定？如果可以更改，有没有什么程序限制？这些问题都没有规定。

对于法律的跟进，笔者认为应着重于以下几个方面：1．行政复议委员会的组织结构对于行政复议委员会的组织结构而言，首先针对的应该是其组织模式的设计。有的学者认为，应该按照省以下垂直管理的模式，从中央到地方设立专门的行政复议委员会，独立运作。

该法还规定了审判委员会的组织构成、管辖范围、人员资格、审理裁决程序等等，并规定当事人不得对行政审判裁决再申请行政审判，也不得对其提起行政诉讼，只能以原行政行为为对象提起行政诉讼。进入专题： 行政复议委员会 。第二种情况在受理、审理方面与第一种模式相同，只是最终行政复议决定的做出仍由法定行政复议机关以自己名义作出，只是法定行政复议机关必须采纳行政复议委员会的审理意见。回避制度是任何程序的必须，是任何人不得为自己法官这一自然公正原则的必然要求。

有学者认为撤销现有的各级政府及其工作部门设立的复议机构，将其拥有的复议职能剥离出来，建立统一的行政复议委员会，并规定相应的编制。然而行政复议委员会作为一个提高行政复议公正性和公信力的改革机制，其必然要求具有相当的独立性，其中自然也包括对上级政府设置的复议委员会的独立性，这就要求上下级政府所设置的复议委员会之间最多只能是指导关系，或者完全独立，各行其职，互不干扰。

诸如行政复议委员会审理复议案件需要多少名复议委员参加，在参加的委员当中非行政人员的外部专家学者占多少比例，行政复议委员会作出决定时须多少委员同意等都需要法律明确规定。要想确保行政复议委员会制度的顺利施行，就必然需要法律的跟进和授权，国务院法制办发布的文件已远远不能满足行政复议委员会运行的需要，国务院法制办主任曹康泰就明确表示，要适时地修改《行政复议法》{12}，只有通过修改《行政复议法》的方式才能真正赋予行政复议委员会制度以合法性。

在每个复议机关内均设置行政复议委员会具体承担行政复议的职能{14}。[5]韩国《行政审判法》第31条规定：行政审判委员会在针对当事人的复议申请终结审理之后，应当以决议的形式确定裁决的内容，并通知复议机关。

（二）法律跟进每一次制度的创新，最先遭遇的必然是法律的障碍，制度的创新必须伴随着法律的跟进，行政复议委员会制度亦是如此。一般来说，委员会机制作出决定时有两种方式：简单多数制和特殊多数制，前者只须有过半数同意即可，以少数服从多数为原则，如我国台湾诉愿法第53条就规定，诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之{10}。（参见：耿玉基．关于相对集中行政许可权制度若干问题的探讨[J]．四川行政学院学报，2007,(6);冯皓．行政处罚权相对集中问题研究[J]．研究生法学，2008.（1））[4]美国行政法官的职责是专门审理案件，由美国人事管理署负责考试管理，雇用他们的行政机关如果对其工作不满意，只能向功绩制度保护委员会提交免职、停职、降级、降薪或30日之内的强制性休假等建议以及相关事实说明，而功绩制度保护委员会在本委员会举行正式听证后，按记录做出决定。但是，立即得出行政复议委员会制度是合法的这个结论仍为时尚早。

然而，实践中各试行省市规定的都是行政复议委员会统一受理和审查的只是下一级政府和本级政府所属部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件，对于下一级政府工作部门的复议申请则不予受理。2．运行程序规定空白《行政复议法》对复议程序如受理时限、审理方式等已有明确的规定，正是出于这个原因，我国行政复议委员会制度的各试点地区都没有对其运行程序作出明确规定，下意识地认为其可以套用《行政复议法》的相关规定。

如江苏省海门市、宜兴市有关试点市即采用此种模式。而我国目前各试点虽对复议委员会的组成人员略有规定，但是对于委员的任职和选拔资格都没有明确规定。

因此，有必要将行政复议委员会从一级政府里独立分离出来，或者借鉴美国的行政法官制度，虽设立在一级政府之内，但是其薪资、管理、任免等都由其他机构负责。我国台湾诉愿法第52条也规定：各机关办理诉愿案件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。